Двенадцать лет в законе: нужно ли Путину подправить Медведева?

Совершенный инструмент или уже отработавший свой потенциал свод норм и программных заявлений — мнения об эффективности закона «О противодействии коррупции” кардинально расходятся. Этот закон, принятый в 2008 году в соответствие с Конвенцией ООН, стал первым шагом России в планомерной борьбе с коррупционными проявлениями. Каких успехов удалось добиться на этом поприще, а в каких сферах правоприменение откровенно хромает — мнения экспертов, общественных деятелей и законотворцев в материале ПАСМИ. 

Исторический прорыв 

31 октября 2003 года Организация Объединенных Наций приняла Конвенцию, в которой признала, что коррупция из локальной проблемы превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран. Для эффективного противодействия этому злу каждому государству в соответствии с международным правом и с учетом национальных особенностей рекомендовалось разработать скоординированную антикоррупционную политику.

Россия ратифицировала Конвенцию ООН в 2006, но системная работа в этом направлении  началась позже: 25 декабря 2008 года Дмитрий Медведев, который занимал тогда пост главы государства, подписал ФЗ-273 «О противодействии коррупции. 

“Помимо карательных функций, государство должны обеспечивать профилактику коррупции. Для этого требуется целый комплекс мер, позволяющих обеспечить недопущение коррупционного поведения, а также своевременное выявление и пресечение фактов подобных действий. Интенция подобных организационно-правовых механизмов содержится в данном законе”, — отмечается в комментарии к закону.

Его разработчики подчеркивали, что это, в значительной мере, не только нормативно-правовой, но и программный документ, который определяет основные направления государственной деятельности в сфере борьбы с коррупцией и фиксирует социальные ожидания.

В 2008 году, когда был принят закон, Россия занимала 147-е место из 180 в рейтинге международной неправительственной организации «Трансперенси Интернешнл» “Индекс восприятия коррупции”, который показывает распространенность коррупционных нарушений в государственном секторе. По итогам 2019 года, страна поднялась на 137-ю позицию, что вряд ли можно считать существенным прогрессом. 

При этом, многие эксперты сходятся на том, что 12 лет назад “Закон о противодействии коррупции” стал для страны настоящим прорывом. 

“Это было системное решение, которое объединило целый пласт инструментов — от регулирования этических стандартов и ограничений до введения в оборот совершенно новых понятий. По сути, этот закон породил всю антикоррупционную систему, которая сегодня существует в нашей стране, и обеспечил синхронизацию российских и международных норм”, — заявил в интервью ПАСМИ заместитель генерального директора «Трансперенси Интернешнл — Россия» Илья Шуманов.

По его мнению, в 2008 году Россия обновила свои антикоррупционные стандарты, и многие из них используются до сих пор.   

Коррупционная мутация

По оценке «Трансперенси Интернешнл» стандарты по борьбе с коррупцией 12-летней давности далеко не всегда соответствуют современным вызовам.

“Коррупция за последнее время изменилась — от коррупционного рейдерства и явного пренебрежения нормами закона она мутировала в сторону имитации законных практик. Это мошенничество в системе государственных контрактов, лоббизм при принятии решений, подарки. Коррупция как социальный  феномен мутирует и пытается подстроиться под общую систему”, — заметил Илья Шуманов. 

При этом, он выразил мнение, что попытки совершенствования законодательства порой приводят к обратному результату. “С момента принятия антикоррупционного закона в 2008 году в него было внесено чуть ли ни два десятка разных заплаток, и еще больше подзаконных актов, регулирующих те или иные направления. Кто-то называл это настройкой антикоррупционной системы, но спустя 12 лет система стала настолько витиеватой и запутанной, что  иногда нам требуется консилиум юристов, чтобы разобраться в той или иной норме, которая прописана в подзаконном акте”, — рассказал Шуманов.

Последствием этой путаницы он называет многочисленные ситуации, когда законодатель забывает отрегулировать антикоррупционные запреты и ограничения для отдельных категорий должностей. В итоге, нормы, которые вводятся для госслужащих, не действуют для сотрудников  госкомпаний. или Центробанка, и наоборот.   

Законы без проверки

В свою очередь, председатель Национального антикоррупционного комитета Кирилл Кабанов отметил, что, в целом, антикоррупционное законодательство развивается достаточно динамично, однако правовые пробелы, действительно, не устранены по многим направлениям. Такие недочеты Кабанов объясняет лоббизмом определенных групп, отстаивающих интересы бюрократического класса. В качестве примера эксперт назвал отсутствие механизма антикоррупционной экспертизы. 

“Экспертиза на коррупциогенность правовых и законодательных актов — это на сегодняшний день совершенно “беззубая”. Непонятно, кем проводится процедура и проводится ли вообще. Поскольку она не публичная, то становится необязательной для исполнения”, — объяснил глава НАК.  

Он напомнил, что внимание на эти недостатки экспертное сообщество обращало еще при принятии закона о противодействии коррупции, и Минюст с этими замечаниями соглашался. Однако, правительство позволило тогда исключить эту процедуру из законодательного поля.

“Мы понимаем, что все условия коррупции закладываются на процедурном уровне, и отсутствие экспертизы на коррупциогенность приводит к плачевным последствиям. Например, на таможне роль регулирующих нормативных документов исполняют письма, которые не проходят никакой экспертизы и не регистрируются в Минюсте. Поэтому в ФТС остаются условия для уже сложившегося на протяжение многих десятилетий коррупционного бизнеса”, — полагает Кирилл Кабанов.   

Точечные успехи

Но есть в ФЗ-273 и очевидные истории успеха, к которым председатель НАК относит разработку понятия конфликта интересов. “Хочу отметить эффективное практическое применение законодательства в сфера конфликта интересов. Я сам заседаю в комиссиях, и вижу как это работает — чиновников увольняют и лишают должностей по утрате доверия, это достаточно отлаженный механизм”, — отметил Кирилл Кабанов.

В оценке эффективности этого института с ним солидарен и заместитель генерального директора «Трансперенси Интернешнл — Россия». Илья Шуманов подчеркнул, что институт “конфликта интересов” — один из немногих, ставших успешным на территории России. Особую роль в этом, по его мнению,  сыграли профилактические мероприятия прокуратуры, которая “нарубила большое количество палок и сформировала эффективную правоприменительную практику”.

Вторым успешным блоком антикоррупционного законодательства и Шуманов и Кабанов считают внедрение в России практики декларирования доходов и имущества.

“История построения в достаточно короткий промежуток процедуры декларирования доходов и имущества с внедрением элементов изъятия предметов и средств незаконного обогащения в России достаточно быстро дала два эффекта — дисциплину и страх наказания. Эта практика была своего рода новаторством в мировой правовой системе”, — заметил Кабанов.  

Правда, по его словам, сейчас выстроена достаточно отлаженная система методов уклонения от отчетности через перевод имущества на определенных лиц. При этом, работу проверяющих структур существенно затрудняет отсутствие законодательно прописанного понятия “бенефициара-выгодополучателя”.

Замдиректора «Трансперенси Интернешнл» считает, что в России нерешенной остается одна из главных проблем системы декларирования — по задумке создателей Конвенции ООН против коррупции, помимо доходов и имущества чиновники должны отчитываться о своих интересах, то есть бизнес-активах, счетах, облигациях и т.п. Все это вкупе должно было сформировать систему доверия в обществе к депутатам и публичным должностным лицам как к честным людям. 

При этом эксперты положительно оценили новацию, по которой с 2021 года госслужащие должны будут декларировать также накопления в биткоинах и других виртуальных валютах. Ранее генпрокурор Игорь Краснов отметил, что Россия оказалась в ряду первых государств, где были законодательно урегулированы эти вопросы.

Законодательные объедки

“То, что в 2008 году законотворцы положили на наш антикоррупционный стол, уже доедено. А то, что не пошло и не понравилось, к этому подходить уже никто не будет. Поэтому требуется переработка антикоррупционной системы, если не полностью, то капитально”, — сделал вывод в разговоре с ПАСМИ представитель «Трансперенси Интернешнл».

Правда, председатель комитета Госдумы по безопасности и противодействию коррупции Василий Пискарев не видит необходимости кардинально менять антикоррупционное законодательство, считая его достаточно эффективным. “Комитет по безопасности и противодействию коррупции продолжает последовательную работу над совершенствованием антикоррупционного законодательства. Она носит уже, скорее, точечный характер, потому что в нашей стране было сформировано современное, устойчивое, а главное, эффективное законодательство и его правоприменение”, — говорится в заявлении Пискарева, размещенном на официальном сайте нижней палаты российского парламента.

Между тем, Кирилл Кабанов считает, что законотворцы существенно снизили антикоррупционная “активность” в последние годы, опасаясь за собственную безопасность. “Мне кажется, что ряд руководителей подумали, что лучше сбавить темп, чтобы не ухватить себя за хвост”, — считает председатель НАК. 

Говоря о перспективных направлениях работы, эксперты отмечают необходимость ратификации в России ряда международных документов, в том числе Конвенции Совета Европы, где предусматривается компенсация граждан за коррупцию должностных лиц. Кроме того, собеседники ПАСМИ полагают, что нужно взять ориентир на повышение прозрачности разработки правовых норм и вовлечение в этот процесс институтов гражданского общества и экспертов, которые позволят сделать антикоррупционное законодательство более сбалансированным. 

Если у вас есть информация о коррупционных нарушениях чиновников — пишите в рубрику ПАСМИ «Сообщить о коррупции».